《侵权责任法》第24条的解释论

　　　　　　　　　　　　叶金强 南京大学法学院 教授

　　内容提要: 《侵权责任法》第24条之规定具有一般条款所应具备的模糊性、规范性、授权性等特征，无论从价值基础还是从逻辑角度来看，均可解释为无过错责任的一般条款。其内含的是对“无过错就无责任”原则的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错的行为人分担一定的损失。该条中的“实际情况”，系采由过错之外的归责因素构成的一种开放的、动态的结构，个案中，法官根据所出场的归责因素的量度及归责指向，来确定行为人是否应分担损失以及分担的数额。


一、引言
《侵权责任法》第24条规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”该规定应属《民法通则》第132条之规定的延续，但又有所不同。其主要不同之处有：一是以“受害人和行为人”取代“当事人”，二是以“对损害的发生都没有过错”取代“对造成损害都没有过错”，再就是以“分担损失”取代了“分担民事责任”。那么，立法上的这些变化，意味着什么呢？对此，法工委民法室对其中的一项变化的解释是，由“分担民事责任”改为“分担损失”的原因有二：一是无过错即无责任，既然均无过错，行为人就不应承担责任，而只能是分担损失，二是让无过错的当事人“承担责任”，其感情上难以接受。[1]而对于其他的变化，法工委民法室未作评论。
本文拟从解释论之角度来分析第24条之规定．拟解决的主要问题包括：第24条其有何种规范目的、规范结构以及体系定位？其与《民法通则》第132条是否有实质性的不同？第132条的解释论论争，在第24条的解释论中有何意义？第24条中的“实际情况”应如何具体化？实践中应如何妥当适用第24条之规定？这些均是《侵权责任法》施行中不得不回答的问题，下面将围绕这些问题展开讨论。
二、第24条的体系位置与制度框架
（一）《民法通则》第132条的解释论论争
《民法通则》施行后，围绕其第132条之规定，形成了“公平责任原则论”、“无过错责任论”、“公平责任原则否定论”三种主要观点。其中，“公平责任原则论”者认为第132条确立了公平归责原则，[2]其与过错责任、无过错责任共同构成了三元归责体系，[3]《民法通则》将公平责任上升为一般条款；[4]“无过错责任论”者认为，第132条属于无过错责任，[5]反对公平责任原则论，主张过错责任和无过错责任之间不可能存在第三种责任；[6]“公平责任原则否定论”者则是立足于对“公平责任原则论”的批驳，认为法律规定本身即存在概念和逻辑上的明显错误，公平责任原则自然是谬之愈远，[7]其缺乏法律依据、没有具体对象、存在认识论上的缺陷。[8]对于上述论争，通说系采“公平责任原则否定论”，“公平责任原则论”只有为数不多的学者在坚持，而“无过错责任论”也未能引起学界足够的关注。
上述讨论中，支持“公平责任原则论”的学者，多将1922年的《苏俄民法典》第406条、《瑞士债法》第54条、《意大利民法典》第2045条、《德国民法典》第829条、我国台湾地区“民法”第187条等规定，视为公平责任原则的比较法上的立法例。[9]其实，上述法例中除了苏俄民法典中的规定之外，其他均是针对非常具体的情形而作出的规定，与我国法上的规定有质的区别。例如，德国法第829条规定的仅是针对在根据其第827条、828条之规定应排除责任的情况下，于公平要求以及不剥夺维持生计和履行法定抚养义务的限度内，例外地确定赔偿责任；《瑞士债务法》第54条则是仅针对无民事行为能力人责任而作出的特别规定。而我国的规定，显然覆盖面非常广阔。
可以想见的是，《侵权责任法》生效之后，围绕第24条之规定必然会形成不同的学说。笔者认为，第24条的解释不应将视野局限于《民法通则》第132条之讨论，不必再纠缠于“公平责任原则”的妥当与否，而是要从体系背景、立法目的本身来考虑，思考应如何合理地确定其体系位置。
（二）归责体系与无过错责任的立法模式
侵权归责原则历经变迁，在现代逐渐形成了过错责任和无过错责任的二元结构，自1953年德国学者Esser的论文始，[10]二元结构论取得了相当的影响力。我国学界虽有过错责任一元制，过错责任和无过错责任二元制，以及过错责任、过错推定、公平责任三元制等不同学说，[11]但二元结构论占据通说的地位。现行《侵权责任法》于第6条、第7条分别规定了过错责任和无过错责任，反映了通说的影响。不过，第6条无疑应属过错责任的一般条款，但第7条却并非无过错责任的一般条款。第7条指向于法律有特别规定的情形，不具有开放性。而且，其也非“只有与其他法条相结合才能展现其创设效果”的不完全法条，[12]因为该条中并无独立于其他法条的特别构成或效果。就此而言，第7条并无什么规范意义。这样，我国现行法所采二元结构中，过错责任选择了一般条款加列举之模式；而无过错责任在列举之外，还于第69条就高度危险作业规定了小的一般条款，但是否存在无过错责任的大的一般条款，则尚有疑问。
无过错责任是否应设一般条款，比较法上存有争议。无过错责任早在罗马法中即已存在，后在近代法的发展中，作为过错责任之例外，其范围逐步扩大，种类也越来越多。但是，无过错责任并非是根据统一的体系而被导入现行法，而是基于不同的动机或多或少地杂乱地发展起来的。[13]现代法上，学者们开始讨论无过错责任的立法模式问题，探讨到底应采一般条款还是特别立法模式。德国、奥地利等国采行的均是特别立法模式。[14]但此种模式易导致立法漏洞，在实践中引发评价矛盾。故有学者建议，或者设立无过错责任的一般条款，或者容许无过错责任一般要件的类推适用。[15]瑞士的责任法修订委员会认为，支持一般条款的根本基础在于特别立法模式本身的缺陷，即：不完整性；相同类型，不同的处理；以及跟不上技术发展的步伐。[16]还有学者指出：因为危险责任完全建立在一个统一的思想基础上，出于公平的要求，应当通过一般条款统一调整危险责任。[17]瑞士侵权法草案、奥地利和捷克损害赔偿法草案、甚至在立陶宛法律中，均可以发现这样的一般条款。不过，反对针对危险责任采取一般条款的人也不在少数，这些反对意见导致欧洲民法典小组所起草的共同参考框架中的危险责任，又回归到目前单行调整的模式上。[18]
笔者主张无过错责任采一般条款加类型立法模式，一般条款中需包含一个开放的、弹性的归责要素体系，而具体无过错责任类型则需根据类型成熟度和实践需要来单立。[19]现今，我国侵权法立法业已完成，接下来的应是解释论的工作。那么，解释论上，我国现行法上无过错责任采行的是何种模式呢？对此，首先需考察一下《侵权责任法》中有哪些条文涉及无过错责任。有学者认为，《侵权责任法》中规定无过错责任的条文有：监护人责任（第32条）；使用人责任（第34、 35条）；产品生产者责任（第41条）；机动车交通事故责任（第48条）；环境污染责任（第65条）；高度危险作业损害责任（第69条）；民用核设施损害责任（第70条）；民用航空器损害责任（第71条）；占有、使用高度危险物损害责任（第72条）；从事高空、高压、地下挖掘或高速轨道运输工具损害责任（第73条）；遗失、抛弃高度危险物损害责任（第74条）；非法占有高度危险物损害责任（第75条）；饲养的动物致人损害责任（第78、 79、 80、 82条）；建筑物倒塌致人损害责任（第86条）；公共场所等挖坑损害责任（第91条）。[20]这些列举性规定中的有些类型是否为无过错责任，尚有争议；同时，其中第69条为高度危险作业责任的一般条款。[21]这样，无过错责任之立法，于现行法上已有列举式的类型立法和小的一般条款。而于此之外，是否还存在无过错责任的大的一般条款，[22]则涉及第24条的定位。
（三）第24条之定位与架构
解释论上，笔者主张将第24条定位于无过错责任的一般条款，主要理由包括：
首先，从价值基础来看，第24条规定行为人没有过错也要分担损失，此处损失“分担”的思想基础，显然系基于对“没有过错就没有责任”之信条的反思与批判，其认识到一概地没有过错就绝对没有责任之不妥，试图在行为人没有过错时，根据其他的归责因素来确定损害的分配。这些均是非常典型的无过错责任思想的体现，无过错责任实质上就是对过错责任之中“没有过错就没有责任”原则的否定，由过错之外的归责思想构成责任的基础。无过错责任原理的生成，矫正了传统的过错责任原则，将过错责任限制在了“有过错就有责任”的范围之内。可见，第24条反映的正是无过错责任的基本理念。在此前提下，技术上不可能也不必要去将无过错分担损失的价值理念人为分割为两部分，一部分作为第24条的基础，另一部分作为第24条之外的无过错责任的基础。至于“分担损失”之表达，非若前文法工委民法室所解释的那般，[23]反倒是恰恰体现了该条无过错责任损害分配之属性。
其次，从逻辑层面来看，过错责任和无过错责任是两个相对应的范畴，在这两者之间不可能存在第三种责任。[24]二元归责体系之下，过错和无过错责任于逻辑上即覆盖了责任的全部领域。第24条为行为人所确立的负担，逻辑上怎么也不可能逃出无过错责任的射程。至于，有学者认为：第24条的公平责任就是原因责任，其以加害行为和损害之间密切联系作为确定责任的依据，显然是和过去的原因责任没有本质区别。[25]对此，笔者以为该观点尚有商榷余地。一方面，价值无涉（wertblide）的引发（verursachung）并不足够成立责任，尚需由相应行为或其他构成要件形成的特殊法律基础的加入，仅仅因果关系，不能导向责任。[26]另一方面，第24条也并非是以“加害行为和损害之间密切联系”为责任的基础，而是以因果关系为前提，由“实际情况”来确定责任的有无。所以，第24条也绝不是退回到了结果责任。
再次，第24条具备一般条款的基本特征。一般条款是涉及社会评价的规范事实构成要素，特别体现在其高度的模糊性，并以此来构建出法律规范的核心内容。[27]一般条款具有模糊价值，其因非常空灵而富有弹性，从而为法官自由裁量留下了广阔的空间。一般条款相当于对法官的空白授权，由法官在个案中进行价值补充，来实现个案正义。联系到第24条之规定，其中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，限定了效果适用的前提条件，即当事人无过错；[28]“由双方分担损失”之表达，设定了法律效果，该效果具有弹性，分担的比例未作任何限定；而在当事人没有过错的前提下需具备什么样的条件才发生分担损失的效果，该条规定的是“根据实际情况”，从而完全授权法官根据个案情境并依一定价值判断来作出决断。可见，第24条具备了一般条款所应具备的规范性、授权性、模糊性等特征。
这样，具有一般条款特征的第24条之规定，基于对“没有过错就没有责任原则”的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错行为人分担损失，无论是从价值基础还是从逻辑层面来看，均可定位于无过错责任的一般条款。也许有人会从第24条所处位置、立法者意图等方面，来质疑其一般条款的属性。其实，解释论的自由度远非想象的那样狭窄。比较法上不妨来看一看法国民法第1384条第1款之规定：个人不仅应对自己行为所致损害承担责任，而且还要对由其负责之人及照管之物导致的损害负责。该款规定中的物之责任，后在司法实践中被解释发展为严格责任的一般条款。有学者指出：第1384条第1款规定的立法原意是明确保管人的注意义务，将其转化为严格责任的一般条款是法院的功绩。[29]这里，法国法上从如此遥远之处尚且能解释出一般条款，那么将第24条解释为一般条款，还有什么可犹疑不决之处呢？！
作为一般条款，第24条的基本规范结构为：以“受害人和行为人均没有过错”为前提，根据决定损害分配的“实际情况”，来确定行为人“分担损失”的数额。该规范中的要件和效果均具有弹性，故该条适用之中的核心问题便是如何来应对这些弹性，来确定“实际情况”的具体化方向以及影响损失分担数额的因素。对此，下文将作详尽的展开。而就适用前提来看，不同于《民法通则》第132条之规定，第24条以“受害人和行为人”取代了“当事人”之表达。比较而言，“当事人”的意义较为宽泛，而“行为人”表达之中暗含了因果关系的要求，故损害需要是行为人导致的。这样，原可适用《民法通则》第132条的那些被告人分担并非由其导致的损害的案型，就不可以适用第24条来解决。
三、第24条之适用：“实际情况”与“分担”比例
（一）“实际情况”的构成
“实际情况”的解释，需要从第24条的规范目的出发。第24条意在避免绝对地“无过错即无责任”所导致的不合理结果，在行为人虽无过错的场合，根据其他的归责因素来让行为人合理分担损失、承担无过错之责任。鉴于无过错责任之附加实质上为风险的分配，故“实际情况”可以解释为所有与风险分配之价值取向相关的情况。这样，可以把过错归责之外的所有归责思想引入，从而由这些归责思想来确定哪些情况属于这里的“实际情况”。“损害赔偿法不是由单一归责原则来统治，而是由许多具有同等价值的归责原则相互配合来确定的。”[30]《侵权责任法》之中，过错之外的归责原理可透过第24条之中的“实际情况”来影响损害的分配。这样，“实际情况”的解释将取决于现行法秩序之中于过错之外承认了哪些归责因素。对此，除了从现有立法材料中抽取之外，还可以由通行的价值观念中提炼。
联系我国立法并参考实践与学说，笔者认为，构成“实际情况”的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。首先，利益与风险同在的思想直接影响着损害的分配，在行为人虽无过错但却从致害活动中获益的场合，分担一定损失将成为获利的成本之一。正如学者所言，归责基础和正义标准包括利益和相应风险的一体性。[31]不过，这里的利益不限于经济利益，也可以包括精神上的利益，[32]像监护人责任的正当化应包含了监护人精神利益的考虑。这样，行为人获益因素将构成第24条中“实际情况”，从而可引起“分担损失”之效果。
其次，风险的开启与维持、风险控制的可能性也是重要的归责因素。风险开启与维持作为考量因素，其力量系来源于因果律，盖开启或维持一定风险，提升了损害发生的可能性。同时，风险虽然本质上具有无法完全被控制的特征，但总是具有一定程度的控制可能性。将风险控制可能性作为确定考量因素之一，可诱导可控制风险之人尽可能地控制风险，降低风险发生的可能性，减轻损害或避免损害的产生。所以，上述因素也可构成第24条所言的“实际情况”。《侵权责任法》之中，第九章规定的高度危险责任，典型地体现了这些归责因素的影响。考虑到第69条之高度危险作业责任的一般条款属性，[33]故涉及高度危险作业的案型应适用第69条来解决，而不应当越过第69条来适用更上一级的第24条。但涉及高度危险作业之外危险源的案型，在已超出第九章规定的类型时，可考虑适用第24条，让危险的开启或维持者分担一定损失。
再次，现代高风险社会损害承担社会化趋势之下，损害分散的可能性获得了越来越多的重视，损害分散可能性已成为重要的风险分配因素。在非因过错导致的损害事件中，法律倾向于将损害分配给具有分散损害可能性的当事人来承担。这里，损害的分散需要一定的连接点，处于这样的连接点上的当事人，就会成为法律上损害的承担者，而该当事人可继而实现其分散损害的可能性、通过一定途经将损害进一步分散出去。损害分散的基本途经为保险，有学者指出，保险具有研细损害的效果，损失风险透过企业核算由公众承担了，或者由全体投保人分担了。[34]保险之外，企业还存在透过产品或服务的价格来分散风险的可能性，盖企业承担的事故责任可记入企业成本，通过产品或服务的价格，使损害最终由众多的消费者分担了。这样，在企业为一方当事人的场合，让企业承担相应风险的理由相对充足一些。现行法中，产品责任典型地反映了损害分散可能性在损害分配中的影响，而第24条的适用中，可根据行为人是否具有分散损害的可能性这一“实际情况”，来确定损失的分配。
此外，受害人方面的一些因素也直接影响损害的分配。首先，受害人对所处领域安全性的合理信赖，是影响风险分配的因素之一。合理信赖的存在，意味着受害人的行为与法秩序相吻合，合理信赖的落空会使法秩序遭到破坏，而保护合理信赖、使受害人免受损失，也就避免了秩序的动荡。不过，信赖合理性具有程度的不同，信赖合理性程度越高，将风险分配给行为人的合理性也就越高，信赖合理性的程度将会被与其他的考量因素综合起来，共同影响风险的分配。其次，受害人自我保护可能性的大小，同样影响风险的分配。在受害人完全没有自我保护可能性的情况下，若不提供法律救济，受害人就会处于完全无助的境地，而这正是法律所应避免的。没有自我保护可能性的情况下，受害人的行为也就没有任何不妥之处，自应在风险安排中处于有利的地位。故有学者指出：当自我保护的可能性丧失时，与危险相连的损害赔偿请求权就发生了。[35]现行法秩序中，民用航空器经营者责任的附加之中，应包括了对受害人无自我保护可能性因素的考量。
“实际情况”所可容纳的考量包括但不限于上述因素，前文所述的影响因素并不构成一种封闭的框架，“实际情况”具有一种开放、动态的构造。个案中会有不同的因素介入，并且各项因素往往以不同的强度出现。这样，就需要法官综合考量各因素的量度来得出结论。许多案型中，责任附加均是多项归责因素共同作用的结果。例如，在产品责任中，利益获取、损害分散可能性、危险开启和控制等归责因素，共同指向了生产者责任。当然也存在不同归责因素指向不同的方向，从而发生相互抵消效果的情形。总之，第24条中的“实际情况”系由不同归责因素构成的一个开放的、动态的结构，侵权法也借助于该结构来适应社会的发展，将社会归责观念的演变适时地吸纳进来。
（二）行为人“分担”比例的确定
第24条适用中的另一个重大问题是，在确定行为人应分担一定损失时，应如何来确定具体的分担数额。这实际上就是法律效果具体化的问题，对此，和构成问题一样，均应是在多重因素综合考量基础上得出结论。第24条的适用，以行为人没有过错为前提，通过构成“实际情况”的所有归责因素的综合评价，来得出是否应适用该条规定的结论。当各项归责因素量度综合形成的合力，达到一定的阀值时，第24条即被启动。[36]而启动第24条的所有因素，同样决定着作为第24条适用之效果的损失分担数额，这二者均是在一个开放、动态的体系中进行的。
对此，可形象地由一个拉力结构来说明。具体而言，不同个案中所出场的构成“实际情况”的归责因素会有不同，这些归责因素还会以不同的量度出现。这样，不同的归责因素会以不同的力度将损害拉向不同的方向，相互发生抵消或叠加的效果。损害被合力拉得越是靠近行为人，行为人分担的损害数额就越高。法官正是根据这些拉力的大小与方向，来判断抵消和叠加的最终效果，进而确定妥当的分担数额。例如，在行为人有所获利，而受害人一方存在分散损害的可能性时，这两个归责因素就会发生相互的竞争与角力；此时，如果行为人之行为具有较大的社会有用性，则该因素就会站在行为人一方，将损害推向受害人，虽然其推动的力度是有限度的；若还有其他因素存在，则又有新的力量进人该拉力结构。最终，法官是在权衡各项拉力的力度和方向之后，得出结论。
至此，第24条的定位、适用等问题，基本上均已清晰了。最后，需要强调的是，虽然第24条应解释为无过错责任的一般条款，并根据前文所述的框架加以适用，但这并不意味着实践中的无过错责任可被无限度地追加，规范的弹性不应被滥用。相反，法官应当谨慎适用的24条之规定，敏锐地体悟通行的归责理念，恰当地确定是否让无过错的行为人承担责任以及承担责任的量，以实现个案正义。第24条的过度扩张，会削弱过错责任，危害行为自由。实践中，可通过类型化等方式来适度限制法官自由裁量权，妥当分配损害，将无过错责任限定在合理的范围之内。
四、结论
《侵权责任法》第24条之规定中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，确定了其适用的领域，即双方均无过错的场合，而“由双方分担损失”的法律效果之规定，宣示了无过错也有责任的取向。可见，第24条中隐含的思想正是对“没有过错就没有责任”原则的反思，其预见到了行为人无过错时，一盖将损失留在原处之不妥，故而授权法官根据“实际情况”来确定是否改变“将损失留在原处”的规则。“实际情况”的抽象与模糊，正反映了一般条款所具有的空灵之特征。所以，第24条应属于无过错责任的一般条款。
第24条适用中的核心问题是“实际情况”的构成以及分担数额的确定，“实际情况”应解释为由所有过错之外的归责因素构成的开放的、动态的体系，构成该体系的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。个案中需根据归责思想来确定有哪些“实际情况”需要考量，并在综合考量的基础上确定是否应启动第24条之规定。行为人的分担数额，取决于构成“实际情况”的各项归责因素的量度和归责指向，法官根据各项归责因素之量度的抵消或叠加状况，来确定合理的分担数额。



注释:
[1]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《＜中华人民共和国侵权责任法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2010年版，第93页。
[2]参见王利明主编：《民法•侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第105页以下。
[3]参见刘士国：“论侵权损害的公平责任原则”，《法律科学》1989年第2期。
[4]参见孔祥俊：“论侵权行为的归责原则”，《中国法学》1992年第5期。
[5]参见吴文翰、崔建远：“损害赔偿的归责原则”，《兰州大学学报》（社会科学版）1989年第4期；崔建远、袁久强：“关于‘公平责任原则’的考察与评论”，《当代法学》1990年第3期。
民政部 财政部


民政部、财政部关于发布《民政事业费使用管理办法》的通知

1984年7月6日，民政部、财政部

各省、自治区、直辖市民政厅(局)、财政厅(局)：
1962年原内务部、财政部制订的《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对于保障民政工作和民政事业发展的需要，加强民政事业费的管理和正确使用，都起到了积极作用。但是，党的十一届三中全会以来，国家财政体制进行了改革，民政工作情况发生了很大变化，原办法的有些内容已不能适应民政工作开创新局面的需要。为了使民政事业费更好地保障民政事业发展的需要，进一步加强民政事业费的使用管理工作，在总结过去经验的基础上，根据宪法有关规定和现行财政体制，以及民政工作发展的需要，重新制订了《民政事业费使用管理办法》。新办法既保留了原办法中经过实践证明行之有效的部分，同时增订了一些新的内容。现将这个办法发给你们，希遵照执行。

附：民政事业费使用管理办法

一、总则
(一)根据宪法有关规定，为了保障优抚、救济对象和军队移交地方的离休、退休人员的生活和民政事业发展的需要，管好用好民政事业费，特制订本办法。
(二)国家预算安排的民政事业费是国民收入再分配中属于消费基金的一部分，是贯彻执行优抚安置、救灾救济、社会福利工作方针政策的主要财力保证。使用好此项经费，对于促进部队建设，促进社会安定，促进社会主义物质文明和精神文明建设，体现社会主义制度的优越性，具有重要意义。
(三)按照国家现行财政体制，各级财政部门要根据国家计划、民政事业的实际需要和财力的可能安排民政事业费预算。同时，对其使用管理实施财政监督。
(四)民政事业费实行部门负责、权责结合的原则，由民政部门负责管理使用。各级民政部门要切实按照民政工作的方针政策和各项财务制度办事，严守财经纪律，加强财务管理，讲求使用效果。

二、使用原则
(一)民政事业费是国家用于民政事业的专款，必须按照规定的使用范围，实行专款专用。
中央专项拨款的特大自然灾害救济费只用于遭受特大自然灾害地区有困难的灾民救济，不能调作他用。
(二)各项补助、救济款应当重点使用于经济不发达，群众生活贫困，集体经济优待和供给补助有困难的地区，用于生活最贫困的优抚、救济对象；救灾款应重点用于灾情严重地区自力无法克服生活困难的灾民。不得平均分配和发放。
(三)民政事业单位经费和其他民政事业费必须贯彻勤俭办事业的方针，厉行节约，反对浪费，提高使用效果。逐步改革事业单位经费使用办法，实行经费包干。
(四)民政事业费的使用，应坚持民主理财的原则。预算安排、指标分配以及数额较大的开支，须经领导集体讨论决定。
发放临时补助、救济费和救灾款，要贯彻群众路线，实行群众评议与领导审批相结合的办法。

三、使用范围
(一)抚恤事业费
1.牺牲病故抚恤费用于：按规定应由民政部门发给烈士和牺牲、病故的军人( 包括人民武装警察部队，下同)、人民警察、参战民兵民工，以及党政机关、民主党派、人民团体工作人员(包括上述范围的离休、退休人员)家属的一次抚恤金。
2.残废抚恤费用于：按规定应由民政部门发给革命残废人员的残废抚恤金，在乡革命残废人员的副食品价格补贴，回乡安置的特、一等革命残废军人护理费；革命残废人员伤口复发的治疗、装修假肢和辅助器械等按规定报销的费用；在乡三等革命残废人员疾病医疗减免的费用。
3.烈军属、复员退伍军人生活补助费用于：按规定应由民政部门发给在乡退伍红军老战士的生活补助费、副食品价格补贴和护理费；符合规定条件的烈属、在乡复员退伍军人定期定量补助费和烈军属、在乡复员退伍军人临时补助费。
4.退伍军人安置费用于：按规定应由民政部门发给无住房或严重缺房而自力确有困难无法克服的当年退伍回乡义务兵的一次性建房补助费。
5.优抚事业单位经费用于：由县级和县级以上民政部门举办的残废军人休养院、复员军人慢性病疗养院、复员退伍军人精神病院和光荣院等优抚事业单位经费。
6.集体办优抚事业单位补助费用于：城乡集体办光荣院经费困难补助。
7.烈士纪念建筑物管理、维修费用于：由县级和县级以上民政部门管理的烈士纪念建筑物的管理费和维修费。
(二)离休、退休、退职费
1.离休金用于：按规定由民政部门管理的军队离休干部的工资、生活补助和副食品价格补贴。
2.离休干部其他费用用于：按规定已交民政部门管理的军队离休干部的宿舍取暖补贴、护理费，死亡后的丧葬补助费、遗属生活困难补助费；按标准开支的福利费、活动经费等。
3.退休金用于：按规定由民政部门管理的军队退休干部、无军籍退休职工和由民政部门发放退休金的地方退休人员的退休金和副食品价格补贴。
4.退休人员其他费用用于：按规定由民政部门发放退休金的退休人员宿舍取暖补贴、护理费，死亡后的丧葬补助费、遗属生活困难补助费，以及已由民政部门发放退休金的企事业单位退休人员死亡后一次抚恤金；按规定提取的军队退休干部福利费。
5.退职金用于：按规定由民政部门发放退职金的退职人员的生活费和副食品价格补贴。
(三)社会救济和福利事业费
1.农村社会救济费用于：农村中由集体供给、补助后生活仍有困难的五保户、贫困户的生活救济费，以及扶持贫困户生产自救资金；麻风病人生活救济费。
2.城镇社会救济费用于：城镇居民中无依无靠、无生活来源的孤老、残、幼和无固定职业、无固定收入的贫困户的生活救济费，以及扶持贫困户生产自救资金。
3.精减退职老弱残职工救济费用于：按规定发给精减退职老弱残职工的原标准工资百分之四十救济费、副食品价格补贴、本人医疗费三分之二补助费和死亡丧葬补助费；不符合享受原工资百分之四十救济的精减退职老职工生活困难救济费。
4.其他生活救济费用于：按政策专项规定发给无依无靠、无生活来源的散居归侨、外侨以及其他人员的生活困难救济费。
5.社会福利事业单位经费用于：由县级和县级以上民政部门举办的社会福利院。儿童福利院、精神病人福利院等社会福利事业单位的经费。
6.集体办福利事业单位补助费用于：城乡集体办福利院、敬老院经费困难补助。
7.收容遣送费用于：由县级和县级以上民政部门举办的流浪乞讨人员收容遣送站经费和不设站的收容遣送流浪乞讨人员的费用；以及安置流浪乞讨人员农场按规定的专项拨款。
8.社会残疾人福利事业费用于：盲聋哑人社会团体组织的宣传和文体活动、出版专用书刊的补贴经费；扶持民政部门举办的社会福利生产单位和城镇街道、乡集体办福利生产的资金；资助中国残疾人福利基金的拨款；中国肢体伤残康复研究中心经费。
9.假肢事业费用于：由民政部举办的假肢科研机构经费和县级以上民政部门举办的假肢厂、站按规定的专项拨款。
10. 殡葬事业费用于：由民政部门举办的火葬场等殡葬事业单位按规定的补贴和殡葬改革宣传、科研试制费用。
(四)自然灾害救济事业费
1.生活救济费用于：解决灾民自力无法克服的吃饭、衣被、修复住房和因灾引起疾病治疗困难的生活救济费；在保障灾民基本生活前提下，适当地扶持困难灾民开展生产自救的支出。
2.安置、抢救、转移费用于：在发生特大自然灾害的紧急情况下临时安置、抢救、转移灾民的费用。
(五)其他民政事业费
1.来访费用于：县级及县级以上民政部门接待优抚、救济对象来访的处理费。
2.慰问费用于：民政部门组织拥军优属等慰问活动按规定开支的费用。
3.专业会议费：县级及县级以上民政部门召开优抚对象或民政事业单位职工先进代表会议及其他民政事业专业会议费。
4.大宗印刷费：民政部门印刷优抚、救济证件和计划、财务、统计等事业资料的费用。
5.事业档案费：民政部门保存婚姻登记、烈士英名录和计划、财务、统计等事业档案资料的费用。
6.中等专业学校经费：民政部门举办的中等专业学校经费。
7.职工训练费：县级和县级以上民政部门训练民政事业单位职工的费用。
8.其他费用：民政事业其他必要的开支和民政部所属编辑出版等单位的补贴。

四、预算管理
(一)地方民政部门使用的事业费(包括中央下达的事业费)属地方财政支出，列入地方预算；民政部及其直属单位使用的事业费属中央财政支出，列入中央级预算。各级民政部门应根据事业发展和实际需要，参照上年度执行情况，编造预算指标建议数报下达指标的机关。
中央专项拨款指标，由民政部、财政部商定后下达。遭受特大自然灾害地区所需的特大自然灾害救济款，在地方财力确实无力全部解决时，由省级人民政府向国务院申拨专款。试行救灾款包干的省、区，由民政部、财政部按协议规定拨给专款包干使用。
(二)民政事业费预算安排，要保证国家规定的定期定量发放和据实报销的支出，妥善安排临时发放的非定量的补助和救济费，以保障政策规定的优抚、救济对象的生活；对扶持灾民、贫困户生产自救和社会福利生产的资金，应在优抚、救济对象的生活切实得到保障之后，再量力而行；民政事业单位经费公用部分和其他民政事业费，则应严格按规定的列支范围精打细算，节约使用。
(三)各级民政部门应根据下达的指标和上年结余编造分项预算，报当地财政部门核准。年中需调整预算时，应办理追加(减)预算手续，凡由中央专项追加的，必须按下达数执行；凡应由地方财力安排的，按实际需要追加预算。
各级民政部门按核准的预算，定期编制用款计划送同级财政部门，据以安排拨款。
(四)各级民政部门应按当地规定编制定期会计报表和年度决算，报同级财政部门核准列决数。
省、地(市)级民政部门年终应向上一级民政部门报送年度事业费汇总报表。
(五)民政事业费年终结余跨年继续使用，列入下年度预算，但不抵顶指标。
(六)县级以下使用的民政事业费列入县级财政预算，由县级民政部门按期汇拨。实行定期凭据报销，不报销不拨款的原则。
(七)民政事业单位经费列入各主管民政部门的本级预算。各单位须向主管民政部门编造预算建议数和预算，办理追加(减)预算；编报定期会计报表和年度决算。
人员和经费较少的民政事业单位也可按报销单位管理。事业性质企业经营的单位应报批财务、成本计划和会计报表。

五、财务管理
(一)县级以上民政部门及所属单位，应配备专职会计人员，统一管理事业财会工作。会计、出纳要分设，帐、钱、物要分人管理。
县级(不含县)以下使用的民政事业费的管理方法，由省级民政、财政部门自定。
(二)民政事业费应与其他资金分清渠道，分设帐户、分别核算、在银行分别开户。
(三)民政会计人员支付、汇拨和报销事业费的凭证，须经本机关或单位财务主管负责人审核批签。
(四)民政事业费必须按预算有计划地使用，照用款计划控制支出，按国家规定的使用范围和标准执行。国家无统一规定的由省级制订。凡未列入预算的需办事项，应先确定经费来源和财务处理方法后方可实行。
(五)除试行“有借有还”的扶持灾民、贫困户生产自救资金外，凡支出后收回的款项，必须冲减当年支出，不准转作预算外资金；事业单位的收入，必须抵顶事业单位经费支出(规定的预算外收入除外)；民政企业上缴的盈利可列入预算外收入，主要用于扩大再生产、职工集体福利和弥补亏损，也可适当用于社会福利等事业单位的修建。事业单位经费、预算外资金的财务管理，由省级民政、财政部门另订办法。
(六)用民政事业费购置的物资，必须设立相应的帐册，指定人员管理，实行收发、领报制度。
(七)民政事业费中用于扶持社会福利生产的资金，扶持灾民、贫困户生产自救的资金和事业性质企业经营单位生产所需周转金，试行“有借有还”的办法，其财务和会计制度另订。
(八)凡经管民政事业费的财会人员、民政助理员调动工作时，必须办理帐款移交手续，须经接任人员复核无误，主管领导批准方可离职。

六、财务监督
(一)民政事业费的使用必须执行国家规定，实行财务监督，严肃财经纪律，同一切违法乱纪的行为作斗争。对不符合法规、政策和制度的支出，财政、民政和银行的财会人员有权拒绝支付或拒绝报销，必要时可向上级或有关部门如实反映。对打击报复和诬陷迫害财会人员的要报请领导和有关部门严肃处理，以保障财会人员履行职责。
(二)各级民政、财政部门对民政事业费的使用和财务管理，应组织定期或不定期、全面或专题的检查。对群众揭发检举民政事业费使用中违法乱纪的行为，必须及时组织调查处理。对于查出的问题，应实事求是地提出处理和改进意见。凡发现有经济犯罪和违纪行为，一经查实，应提交有关部门按法纪惩处。赃款赃物和不按规定使用的支出，必须追回。
(三)县级民政部门和县以下(包括境内的民政事业单位)使用的民政事业费，必须统一由当地农业银行(或信用社)监督拨付。
(四)民政部门审查批准签发的定期定量发放的证件，应提交本机关财务部门(人员) 复核，并按期办理支付的有关事项。
(五)发放灾民生活救济款，临时补助、救济款和扶持灾民、贫困户生产自救资金，必须接受群众监督。
(六)使用民政事业费，除必须严格遵守国家规定的财经纪律外，还须遵守如下规定：不许救济或补助有工资收入的职工及其供养的家属(专项规定者除外)；不许个人或单位私自借占民政事业费；不许各级民政机关直接向个人发放临时性救济或补助款物；不许机关工作人员向下属民政部门或基层组织，为自己或指名给亲友索要救济、补助款物；不许基层组织不经群众评议，直接给不脱产干部特殊救济或补助，不许任何单位和部门用不正当方式，索取民政事业费，用作民政事业以外的开支。

七、附则
(一)省级民政、财政部门可根据本办法制订适合本地区的实施细则，报部备案。
(二)本办法自发布之日起实行。原内务部、财政部一九六二年发布的《抚恤、救济事业费管理使用办法》即行废止。