我国台湾地区摊贩的法律地位及其行政管理

刘建昆


　　在台湾地区，摊贩一般指于公司、行号或公民营市场之营业场所外，销售货物或提供劳务者。《台湾省摊贩管理规则》将其分类为固定摊贩和流动摊贩，前者指经主管机关许可在市场外指定之一定场所设摊贩卖物品者，后者指经主管机关许可在市场外指定地区以肩挑负贩、活动摊架或各种车辆贩卖物品者。

一．摊贩在商法上的法律地位

（一）摊贩是合格的商法主体。摊贩在台湾地区尽管有种种的法律限制，但是并非从根本上否认其商主体的法律地位，因此在商法上的列入“小规模商业”的范畴。

（二）摊贩免于商业登记。台湾地区《商业登记法》第五条规定：“（得免登记之小规模商业）下列各款小规模商业，得免依本法申请登记：一、摊贩。二、家庭农、林、渔、牧业者。三、家庭手工业者。　四、民宿经营者。五、每月销售额未达营业税起征点者。”与大陆地区主要依靠商事登记方面的个体工商户登记管理法规和无照经营查处取缔法规不同，《台湾省摊贩管理规则》并非《商业登记法》的下位法规，因此，违反现行《台湾省摊贩管理规则》之摊贩，并不依商业登记法第三十七条规定处罚。

（三）摊贩免于设置账簿。《税捐稽征机关管理营利事业会计帐簿凭证办法》第6条规定：“摊贩得免设置帐簿。”

（四）摊贩有纳税的义务。《营业税特种税额查定办法》第八条：“凡经直辖市及县(市)政府核发摊贩营业许可证之摊贩，主管稽征机关均应设立税籍，查定其销售额。”一但被查到没有设籍，将处以三千元罚款。台湾地区营业税起征点分别为销售货物新台币8万元，销售劳务新台币6万元，有照摊贩或无证固定摊贩（商），其销售额达前开标准者，稽征机关将予课征营业税查定其销售额并每三个月主动寄发税单予业者缴纳。近来由于经济不景气，台湾税收部门也加大了对摊贩税收的征稽力度。

二．摊贩在行政法上的地位

　　无论是学术上称为行政客体还是行政相对人，摊贩在台湾地区行政法上客观的都属于行政管理的对象。摊贩在台湾地区的管制手段，主要以发放许可证和违法摊贩的取缔为主。具体的管制项目，则为经营场所的管制和提供。

　　摊贩经营最大的问题，既不是其商法上主体资格问题，也不是卫生或者税务问题，而是就是其经营场所实施规制的问题。从台湾地区法令中，明显可以看出这一特点。以至于台湾学者陈朝建认为摊贩管理的原则为“管地不管人之原则（即管地为主，管人为辅之原则）”。合法摊贩又分为一般性摊贩、赶集性摊贩、临时性摊贩。详言之，摊贩经营场所的管理主要是以下两个方面：

（一）营业场所之禁止。行政机关基于公物管理权或警察权，在法令授权范围内，得禁止非法的利用。这些公物包括城市道路、广场、绿地，也包括森林、名胜风景区等其他公物。台湾地区《台湾省摊贩管理规则》规定：“都市重要地区(段)、观光地区、市场周围，重要交通道路等处所及饮食摊贩，不得发给流动摊贩许可证。”《发展观光条例》第六十三条规定“于风景特定区或观光地区内有下列行为之一者，由其目的事业主管机关处新台币一万元以上五万元以下罚锾：一、擅自经营固定或流动摊贩。”再如《自然保护区设置管理办法》第九条“自然保护区内禁止下列行为：……二、经营流动摊贩。”《森林法》第五十六条之三规定：“在森林游乐区或自然保护区内……经营流动摊贩，处新台币一千元以上六万元以下罚锾。”

（二）营业场所之提供。在现代行政法，给付行政或者福利行政已成为普遍趋势，其中最为重要的是公物行政法中的公物给付行政，台湾地区法令亦然。就摊贩而言，其经营场所的提供，当然属于行政给付的范畴。值得指出的是，这些营业场所大多是有偿提供的。

1.市场。《台湾省摊贩管理规则》规定：“现有之公、民有市场摊(铺)位，应尽量容纳摊贩。”《零售市场管理条例》第九条（公有市场摊（铺）位使用优先顺序）“公有市场之摊（铺）位使用优先顺序如下：……三、取得一般性摊贩营业许可者。”营业者进入市场，承租（或使用）市场摊（铺）位之承租人（或使用人）称为“摊商”。

2.摊贩临时集中区。广义的市场包括摊贩临时集中区，但是其中的区别也是很明显的。后者主要是利用预定公物如公共设施保留地或者道路等公物，设置的临时性市场。摊贩集中区指具一定数目之摊贩，集中临时性营业之场所。摊贩集中区中又包括：主题市集，指经政府核定设置，具经营特色之摊贩集中区；观光夜市，指经政府核定设置，以夜间营业为主之摊贩集中区，具有结合地方特色及观光资源之发展条件。这种设置，体现了公物利用目的多元化的特点。放宽或者变更公物利用范围，设立摊贩集中区，将摊贩纳入法定的集中管理制度，是台湾地区各地较为普遍的做法。《台湾省摊贩管理规则》：“如市场摊贩不敷时，主管机关应会同有关机关指定摊贩临时集中区(段)及营业时间，发证管理。”

三、违法摊贩的处罚和取缔

　　以行政给付、行政许可或其他方式引导摊贩入市经营，台湾地区称为“辅导”或者“改善”，此外同时以警察强制力取缔或处罚违法摊贩。

（一）警察取缔。摊贩违法主要涉及取缔非法公物利用之公物警察权。其依据为：《台湾省摊贩管理规则》“摊贩之规划、登记、发证及管理事项由建设单位办理；违规摊贩之取缔，由警察单位办理。”《内政部警政署办事细则》第四条亦规定：行政组织执掌“六、协助整理市容及取缔违规摊贩之规划、督导事项。”《道路交通管理处罚条例》第83条第2款：“有左列情形之一不听劝阻者，处所有人新台币三百元以上六百元以下罚锾，并责令撤除：二、未经许可在道路摆设摊位者。”而实践中台湾警方取缔违法摊贩的工作难度很大。一是违法摊贩反应强烈。2009年11月11日台北市士林夜市日前出现上百名摊贩集体静坐，举牌抗议警方每隔几个小时就来取缔开单，甚至有人在一个小时内，就收到3张违规单，要求警方“给一口饭吃”，放过他们。二是罚款的到罚率很低，如台北尚不足一半。以致新闻单位分析说“罚摊贩是用行政罚则，不能加罚、不能抓人，没强制力，就算行政命令要查扣摊贩的财产，摊贩还是可以靠脱产逃过一劫。按照法令，警方不但只能扣货架，连货品都不能查扣。”

（二）摊贩集中区内违法行为处罚。按《台中市摊贩管理辅导自治条例》，合法摊贩有下列义务：“一、不得擅自扩大摊位范围、变更营业种类、时间、地点或其他许可项目。二、摊架不得固着于设摊地点，并不得作住家之用，非营业时间应将摊架及其他用具移去。三、摊贩集中区不得损坏公物或其他设备。四、不得妨碍交通、社会秩序、制造噪音及其他违规行为。五、不得贩卖法令禁止或未经许可之物品。六、摊贩证应于营业时间悬挂于明显易见之处，摊贩并应配戴识别证。七、摊架、摊棚、营业地点及周围地区应保持清洁。八、公共危险物品及可燃性高压气体应依规定设置使用。”违者，处新台币三千元以下罚锾，并限期改善；逾期仍不改善者，得按日连续处罚。

（三）其他处罚或取缔。主要是食品药品方面的管制。例如台中市规定除了由警察局负责摊贩妨害交通影响市容观瞻及安宁秩序之取缔，还规定由卫生局负责摊贩食品卫生之辅导、查验及取缔、环境保护局负责摊贩妨害环境卫生与噪音之取缔；“饮食类之摊贩经营，应符合食品卫生管理法、废弃物清理法及有关法令之规定。”再如台湾地区《成药及固有成方制剂管理办法》第十五条规定“不得将任何成药或固有成方制剂拆封或改装及沿途或设摊贩卖。”

二○○九年十一月三十日


附录：其他警察取缔摊贩法规

1.《道路交通管理处罚条例》第82条第1项第1款、第3款：

有左列情形之一者，除责令行为人即时停止并消除障碍外，处行为人或其雇主新台币一千二百元以上二千四百元以下罚锾：

安徽省淮南市人民政府


关于印发淮南市市容环境卫生责任制实施办法的通知



凤台县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《淮南市市容环境卫生责任制实施办法》已经第14届市人民政府第84次常务会议研究通过，现印发给你们，请遵照执行。







二0一二年四月十二日







淮南市市容环境卫生责任制实施办法



第一章 总 则

第一条 为增强社会公众的市容环境卫生责任意识和参与意识，建立属地管理、专业管理与社会管理相结合的管理机制，创造干净、整洁、有序的市容环境，根据《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》等有关规定，结合实际，制定本办法。

第二条 在实施城市化管理的区域内，实行市容环境卫生责任制。

市容环境卫生责任区是指单位或者个人所有、使用、管理的建筑物、构筑物、其他设施、场所及周边一定范围内的区域。

责任人是指对责任区内的市容环境卫生负有作业、管理责任的有关单位和个人。



第二章 职责分工

第三条 市城管行政执法部门（市容管理部门）是市容环境卫生责任制实施主管部门，具体实施市区主次干道沿线市容环境卫生责任制。牵头组织有关部门对市容环境卫生责任区制度实施情况进行监督、检查、指导、协调，并根据城市发展和建设的需要，按照有关规定，完善市容环境卫生责任制工作实施办法和考核标准。

第四条 淮河以南各区人民政府、市经济技术开发区管委会、山南新区管委会是落实本辖区市容环境卫生责任制的责任主体。其具体职责是：

　　（一）负责制定落实市容环境卫生责任制的工作计划并组织实施，明确其所属职能部门、乡（镇）人民政府、街道办事处、社居委（村民委员会）落实市容环境卫生责任制的工作职责，成立相应工作机构，落实工作人员和经费；

（二）负责与本辖区内的市容环境卫生责任人签订市容环境卫生责任书，明确市容环境卫生责任人的日常管理义务，组织开展宣传教育、业务培训、检查考评和执法管理工作，受理相关的举报和投诉，建立台帐和工作档案；

（三）将市容环境卫生责任制工作纳入本辖区经济和社会发展综合考核体系，对所属职能部门、乡（镇）人民政府、街道办事处、社居委（村民委员会）落实市容环境卫生责任制的情况进行指导、检查和监督考核；

（四）接受市城管行政执法部门（市容管理部门）和相关部门的业务指导及检查考核，针对本辖区实施市容环境卫生责任制的薄弱环节提出治理和整改意见，并将结果进行反馈、回复；

（五）市人民政府规定的其他职责。

第五条　乡（镇）人民政府、街道办事处负责辖区责任区的范围划分，确定责任区的责任人，与责任人签订责任书，告知、督促责任人依法履行责任，组织责任人开展自治自律相关活动，加强日常管理，建立台帐和工作档案，配合区城管行政执法部门（市容管理部门）开展日常巡查和执法工作。

第六条 责任人应当按照划分的责任区范围和本办法规定的责任区内市容环境卫生要求，依法履行责任区的责任义务，负责落实责任区的市容环境卫生作业和管理，自觉接受城管行政执法部门的监督、检查和指导，妥善保存市容环境卫生责任书和检查记录，劝阻或者及时举报责任区内违反城市管理规定和损坏环卫设施的行为。

责任人委托市容环境卫生服务企业负责责任区工作的，其责任主体不变。

第七条 监察、建设、房地产、公安、交通、工商、商务、水利等行政部门按照各自职责，共同做好市容环境卫生责任制的实施工作。



第三章 责任区划分

第八条 责任区按照全覆盖、不交叉、界限清晰的原则划分。

第九条　临街责任区的范围，为门前外侧周边至人行道外沿，冬季铲雪除冰期延伸至道路中心线。周边有相邻单位且有明确规划红线规定的，以红线为界；没有红线规定、相邻单位之间没有公共区域的，以中线为界。

第十条　建设施工单位工地进出口管理区域、物业公司管理区域、各类市场管理区域、公共服务、游览、活动场所管理区域等责任区范围，外侧周边有道路为界的，延伸至人行道外沿；没有人行道、有道路边线的，至道路边线外沿；没有道路边线的，相应延伸5—20米。

第十一条 河道水域责任区范围，为其驳岸、护坡包括水面范围；无驳岸的，为其沿岸两侧规划控制线包括岸坡、护坡、水面范围。

第十二条 车站、码头、公路、铁路等交通设施责任区范围，为其运营管理区域范围。

第十三条 科研园区、工业园区责任区范围，为其所辖区域的公共区域范围。



第四章 责任人确定

第十四条 市容环境卫生责任区的责任单位和个人按照下列规定确定：

（一）城市道路、桥梁、公共广场、过街天桥等属于城市公共设施，纳入城市环境卫生的统一管理；

（二）实行物业管理的居住区，由物业管理单位负责；小街小巷和未实行物业管理的居住区，由街道办事处、镇（乡）人民政府或者原产权单位负责；

（三）建筑物、构筑物或者其他设施、场所由产权所有人或其管理者、使用者负责；

（四）公共厕所、垃圾转运站及其他环境卫生公共设施，由环境卫生专业管理部门或者产权所有人、管理者负责；

（五）城乡结合部由该地域的行政管辖机关负责；

（六）车站、码头、公路、铁路等交通设施及其经营管理范围，由管理单位或者经营单位负责；

（七）展览展销、商业活动、饭店旅馆等场所，由产权所有人或者其管理者、使用者负责；

（八）个体门店、摊档等场所由经营者负责；

（九）集贸市场、设摊商业区由主管单位负责；

（十）建设工地由建设单位和施工单位共同负责，待建地块由业主或者其管理单位负责；

（十一）文化、体育、娱乐、游览、公园、公共绿地等公共场所，由管理单位或者经营单位负责；

（十二）河道水域及河堤管理区域，由管理者或者使用者负责；

（十三）城市道路绿化带由园林管理机构负责；

（十四）机关、团体、部队、企业、事业单位的市容环境卫生责任区域由所在区人民政府或管委会划定，并明确负责单位及负责人；

（十五）责任交叉或者责任不明确的地区，由辖区政府确定责任人。



第五章 市容环境卫生标准和要求

第十五条 市容环境卫生责任单位负责责任区内的环境卫生保洁工作，落实卫生责任人，保持责任区内的环境整洁。总体卫生标准是：

（一）保持市容秩序良好，无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱吊挂、乱堆放、乱停放等情形；

（二）保持环境卫生整洁，无暴露垃圾、粪便、污水、渣土；

（三）保持各类设施完好，配置必要的垃圾桶、垃圾容器等环境卫生设施，并保持环境卫生设施的整洁、完好。

第十六条　责任人应当自觉遵守有关规定，签订市容环境卫生责任书，并按照市容环境卫生责任书的约定，履行市容环境卫生义务，维护市容环境整洁有序。具体要求是：

（一）建筑物、构筑物保持外立面干净整洁，对影响市容的脏污、缺损，应当及时清洗、清除和修复；

（二）门窗、橱窗、牌匾、灯饰等保持完好、清洁，出现破损须及时更换、修复。牌匾、灯饰上的文字应当规范，无错字、别字、残缺字现象。禁止擅自设置牌匾、灯饰；

（三）责任人不得倚门设摊、占道摆摊、占道洗车；机动车、非机动车停放有序；不得擅自设置占道标牌、灯箱；

（四）建筑物、构筑物顶部和门前不得堆放垃圾、杂物，不得擅自设置标牌、广告牌，外立面及门窗、橱窗内外不得擅自张贴、涂写、刻画，阳台、橱窗不得堆放、吊挂影响市容观瞻的物品；空调室外机和排风扇（管）、防盗窗（网）、遮阳篷、太阳能热水器等安装应当符合城市市容标准的要求；

（五）责任区内道路、地面、花坛、树木、绿地、路灯、景观灯等市政、公用设施周围保持清洁，无纸屑、烟蒂、果皮、塑料袋等废弃物，无污迹、无裸露垃圾、无渣土、无粪便污水；

（六）责任区内建筑工地要围合作业，煤场、灰场、石料场内物料要覆盖，出入口作硬化处理，并配置车辆冲洗设施，施工车辆实行密闭运输，无抛洒现象；

（七）责任人所产生的污水不得随意排放、倾倒，残渣剩饭等不得倒入临街排水口；

（八）责任人应当按照市容管理部门的要求，自行设置符合规定的垃圾收集容器，保持环境卫生设施设备整洁、完好。生活垃圾密闭收集，并在指定地点投放，日产日清；

（九）冬季降雪期间，应当及时铲雪除冰，保证门前无积雪残冰。白天降雪的，雪停后2小时完成铲雪任务；夜晚降雪的，次日上午10时前完成铲雪任务；

（十）协助、配合城管行政执法部门（市容管理部门）做好责任区范围内的摊群点、停车点等统一规划设置和规范管理工作。

第十七条 责任人对市容环境卫生责任区发生的损害市容环境卫生的行为，有权予以劝阻、制止，并通知城管行政执法部门（市容管理部门）及时查处。

第十八条 责任人拒不签订市容环境卫生责任书的，由城管行政执法部门（市容管理部门）明确其市容环境卫生责任，并责令限期签订市容环境卫生责任书。



第六章 监督考核

第十九条 任何单位和个人都有监督实施责任区制度的权利，对不履行责任的行为有权举报。

新闻媒体应当配合各区人民政府、市经济技术开发区管委会、山南新区管委会、城管行政执法部门（市容管理部门），加强对市容环境卫生责任制的宣传，教育和引导市民自觉履行责任区义务，加大新闻监督力度。

第二十条 城管行政执法部门（市容管理部门）应当加强对责任人的指导，对不履行责任的责任人，责令其限期整改，督促其履行责任；逾期仍未整改的，依照《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》有关规定给予处罚。

第二十一条 市城管委定期对各区人民政府、市经济技术开发区管委会、山南新区管委会、责任单位、部门履行市容环境卫生责任制情况进行考评，考评结果纳入市政府目标管理考核。

第二十二条 市城管办、各区人民政府、市经济技术开发区管委会、山南新区管委会将相关责任单位日常履责情况档案，年终整理汇总后送市文明办，作为开展全市文明单位、文明城区创建评选的重要依据。

第七章 附 则

第二十三条 凤台县、潘集区、毛集实验区参照本办法执行。

第二十四条 本办法自公布之日起施行。